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日志

 
 

公共产品学说与分级财政理论  

2014-11-25 22:14:11|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在市场对资源配置起基础性作用的经济体制条件下,公共产品学说是财政基础理论中的一个值得充分注意的问题。不仅如此,公共产品学说中的某些深层次的内容,还在一定程度上与财政管理体制的运行机理有着密切的联系,并且也对各级政府间的财政关系的协调和发展产生着不可忽视的影响。

  一

  与一般产品相对应的公共产品,如国防、环境保护、公共秩序维护、公共基础设施等,虽然与人们的日常生计密切相关,但在理论研究中和现实生活里却往往被许多人所忽视或轻视了。其原因在很大程度上是由于,人们能够比较轻易地获得消费它的权利(如果这种产品存在的话),并且,公共产品在内涵和特征上也要比一般产品抽象得多。

  公共产品是为整体意义上的社会成员而提供的。对于纯公共产品来讲,一俟被生产出来,所有社会成员均能够从消费这一产品中受益。如果把某一个人排除在享用公共产品的行列之外的话,那么,这种排除的成本和代价是相当高昂的。正是从这个意义上讲,保罗。A .萨缪尔森(Paul.A.Samuelson)认为,公共产品的重要特征是每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人对该产品的消费。于是,我们可以进一步地把公共产品的总体特征归结为两点:(1)非排他性;(2)非竞争性,亦称作消费上的非对抗性。当然,在现实生活中,同时集这两个特征于一身的公共产品并不十分多见,而且即使具备这两个特征的话,也可能有着特征上的强弱之分。正是从这样的意义上讲,可以把完全具备非排他性和非竞争性特征的产品称为纯公共产品,而不完全具备这两种特征者称之为准公共产品。

  企业似乎注定是为生产和提供一般产品而存在的。从理论上讲,由于部分社会成员经过权衡之后无须做出任何缴纳就可以享用企业提供的公共产品,于是便产生了所谓“免费搭车”的问题,提供公共产品的成本难以通过定价的方式予以收回。从这个意义上讲,对于追求盈利最大化的企业来说,它也许可以提供公共产品,但这必须以相当大的效率牺牲为代价。这时,如果任凭市场机制调节的话,就很容易使企业投资游离于公共产品之外,以至于会产生公共产品的短缺,无法满足日益增长的公共需求。

  当我们分析部分社会成员试图避免交费却又试图坐享其成的心理和行为,并进一步分析追求利润最大化的企业提供公共产品的不可行性时,实际上已经隐含了认识和结论上的倾向,即政府是提供公共产品的责任主体。政府之所以适合于提供公共产品,关键在于它能够凭借其政治权力,通过强制性的征税来解决非排他性和非竞争性问题。不过,如果进而把政府提供公共产品的行为看成是无懈可击的话,那么,这种认识未免会显得有些天真。实际上,指出应该由政府提供公共产品,并不意味着政府的经济行为本身是完美无缺的,也不意味着一旦实行政府干预,市场失灵和缺陷马上就会得到修正和弥补。古罗马皇帝曾经做过这样的事情:当他出席两位乐手之间的比赛会时,仅仅听到第一位乐手演奏得不够美妙动听,便毫不犹豫地把优胜奖颁发给了尚未开始演奏的第二位乐手。今天,我们当然不应该重演类似于古罗马皇帝的做法。对公共产品供求方式的分析至少已经表明,政府可以比追求利润最大化的企业更有效地生产和提供公共产品。

  二

  对于公共产品理论,我们可以在不否定其质的规定性的前提下,根据其进一步的特征继续加以分析。公共产品的层次性,便是按照全国性公共产品和地方性公共产品受益范围的不同而大致划分的。拿公共安全系统这一典型的公共产品来分析,城市A 的公共安全系统显然能够使当地所有的居民受益,但它对附近B城居民所带来的利益就小得多了, 而对远在千里之外的C城居民来说,则几乎无受益可言(C城居民去A 城出差或旅游时的情况另当别论)。这一实例表明,受益范围仅仅局限于地方政府辖区之内的公共产品,应为地方性公共产品。如果公共产品的受益远远超出了区域性范围,直至能够为国内居民所共同享用(如公共安全的中央控制系统),那么,它就具备了全国性公共产品的特征。在现实生活中,具备全国性公共产品特征的还包括人们所时常提到的国防、外交等。而对于地方性公共产品,也可以举出排水系统、路灯等许多实例。当然,在地方性公共产品中,也有受益范围大小之分,从而使地方性公共产品内部也存在着较为明晰的层次性。一个需要澄清的问题是,纯公共产品也并非毫无争议地就是地方性的。以路灯为例,它具备非排他性和消费上的非竞争性,是典型的纯公共产品,但其受益范围却很小,甚至仅仅局限在某个街区之内。从这个意义上讲,即使对于纯公共产品而言,也有全国性和地方性之分。

  尽管我们在上面的分析中强调了各种公共产品受益界限的差异,但是这并不等于忽视或否认了公共产品受益范围上的交叉性。理论意义上的全国性公共产品的受益范围被限定在整个国家的疆域之内,外部性较小。然而,地方性公共产品的受益区域却并不严格地与行政区划相一致,总有一些公共产品会产生外部性,将正面或负面影响溢给了相邻的地区,而这些公共产品的成本却往往又是由公共产品的提供者承担的。这种外部性的存在,无疑会使划分公共产品层次性的难度有所增加。

  不难理解,许多地区居民之间对一定的地方性公共产品的偏好程度通常是各不相同的。由此决定着,不同地区居民对这种公共产品的需求量也各不相同。中央政府若提供地方性公共产品,就必须考虑各个地区的需要,从而很可能选择一个尽可能照顾到各地综合利益的“量”。但囿于各地居民偏好程度的较大差异,这个能够照顾到各地综合利益的“量”往往是很难选择和确定的,即使中央政府取各地需求量的平均数来提供,对于相当多的地区来说也并不是合理的。相比较之下,地方政府更能够了解本地居民的偏好,它提供的地方性公共产品的水准和组合会更有助于满足客观需求。因此,在各级地方政府当中,中央政府理所当然地应该承担起提供全国性公共产品的责任,但它却不能包揽其他层次公共产品的提供。否则,便容易产生效率低下的问题。

 公共产品层次性的理论,不仅揭示了各种类型公共产品的区别和差异,而且也为我们分析财政体制和各级政府行为目标提供了必要的依据。公共产品层次性对财政体制的基本要求,便是实行分级财政,为各级政府有效地提供受益范围各异的公共产品和服务创造制度条件,做到“一级政权,一级事权,一级财政,一级预算,相对独立,自求平衡”。应该说,设置分级财政的要求并不难实现,但在不同的经济体制条件下,分级财政的涵义和运行方式却各不相同。在中国以计划经济为背景的传统财政体制下,尽管也存在着地方财政,但那种意义上的各级地方财政,实际上是作为中央财政计划的执行单位来考虑和设置的,其本来应该具有的利益主体地位备受忽视,缺乏自主理财的基本条件。因而,这种分级财政只是表面性的。从这样的意义上讲,衡量分级财政体制是否规范的重要标准之一,便是检验地方财政是否真正构成了相对独立的理财主体和预算主体。

  如果把公共产品受益范围问题同各级政府职能联系起来的话,那么可以认为,中央政府及其财政在从全社会范围内关心资源的合理有效配置的同时,更重要的是承担收入再分配职责和调节经济的职责。一般地,收入再分配政策要求具有一定的倾斜度,例如把对高收入者课征的累进税收的一部分转移给低收入者,以减轻贫富差异的程度。若由某一地方政府单独实行类似政策的话,则会出现本地区高收入者移出、外地低收入者大量涌入的状况,从而导致资源的非正常流动。要想使收入分配政策真正奏效,显然就必须由中央政府出面,在全国范围内运用这一政策。调节经济的职能亦是如此。正常条件下的全国市场是统一的、整体性的,地方经济也是相对的,它不可能独立于其他地区的经济而存在。地方政府以经济稳定和增长为目标所采取的任何调节措施,均会超越本地域的界限,对其他地区产生或多或少的影响,从而降低该措施在本地区所产生的效力。相对于中央政府而言,地方政府经济行为的主要目标应该是达到本区域内资源的合理、有效配置,其中尤其是提供健全而有效的地方性公共基础设施。地方政府虽然只是在较小的范围以内进行资源配置,但这种配置的针对性明显增强了。这在很大程度上是由于地方性公共基础设施的受益特征极强,而地方政府在了解本地居民消费偏好方面处于较佳的地位,这会有助于使地方政府财政将来源于本地区的税收同本地利益切实地结合起来,实现地方公共产品的有效供给。

  三

  在由各级政府分别提供受益范围各异的公共产品的过程中,如何协调政府间的财政关系,是一个极为重要的问题。深入而系统的分析告诉我们,分割税收和财政转移支付制度这两种形式及其相互补充与相互作用,是政府间财政关系的协调机制。

  公共产品的层次性,必然要求税收具有与之相对应的层次性。换言之,由于各级政府分别提供受益范围各异的公共产品,因而必须对税收在各级政府间进行适当的划分。这样,就引申出了财权应如何体现事权要求的问题。针对税收划分过程中的一系列难点问题,制定并依照若干指导原则来协调财权与事权之间的关系是十分必要的。这些原则,应该着力体现以下几个要点:首先,注重税收分割的功能性。虽然每一种税并不完全与各级政府的某项职能有必然的对应关系,但在划分中央和地方税时,应该考虑到各个税种、税目的不同功能和作用,力求使这种划分有利于中央和各级地方政府有效地行使其职责。按照这样的要求,应该把有助于中央政府宏观调控的税收划归中央政府,而对具有较明显的受益性税收、区域性税收和对宏观经济不产生直接影响的税收,则可将其划归地方政府。其次,体现便利性。按照这一原则,税基狭窄且具有固定性者应划归地方,税基广泛且富有流动性者宜划归中央。再次,注重效率。就体现便利性而言,中央和地方政府均适合于对商品流转额课税。但在将经济效率因素考虑在内的情形下,就应把对商品流转额课税的职责主要赋予中央政府而不是地方政府。因为若由地方政府课征,那么,由于追求地方利益,很容易出现商品课税上的各自为政,加剧地区间关卡林立和经济割据的状况,从而影响产销,降低经济效率。由此可以进一步地认为,若由中央政府出面课征或以中央政府为主、地方政府为辅进行课征,则可在一定程度上避免上述问题的出现。

  转移支付制度之所以成为政府间财政关系协调机制的重要组成部分,从一定程度上讲,是因为它可以被用来应付区域性公共产品的外部性问题,而且也能够在一定程度上调剂地区间政府财力的余缺。与落后地区相比较,发达地区财政资金使用的边际效用是递减的。通过资金转移的方式,可以扶持落后地区的发展,增加财政资金使用的边际效用。然而,在发达和落后地区之间,通常是无法自动形成这种资金转移的,因为各地方财政的收支活动都会以本地基本利益为出发点和归宿点。在这种情况之下,运用倾斜性政策,采取转移支付手段进行地区间协调的责任,便自然地落在了中央政府的身上。

  转移支付制度的存在,不仅可以被用来调剂地区间政府财力的余缺,而且也能够在一定程度上应付区域性公共产品的外溢性问题。在一般情况下,地方政府提供的区域性公共产品的受益(事实上,也应该包括受益的相反——受害)范围,几乎无法恰好被限定在地方政府的辖区之内。有时,区域性公共产品的影响范围会超出地方政府辖区的界限,使其他地区在受益或受到负面影响的同时并不承担任何成本。而在另一种情形下,区域性公共产品的影响范围也许尚未达到地方政府辖区的界限,从而显示出公共产品质量不佳或数量不足的问题。在前一种情形中,具有外部性的公共产品的成本,通常是由该公共产品的提供者承担的。在外部性存在和成本自担两种因素的共同作用下,地方政府提供公共产品时的行为便容易产生某种程度的扭曲:当公共产品存在着外部经济时,地方政府从本地利益的立场出发,很可能会高估提供该公共产品的成本,低估其整体效益,并且有可能以无法完全负担其成本为理由,减少此类外部经济性较为理想的公共产品的供给。与此相反,当公共产品附带着外部不经济时,地方政府则容易高估该公共产品的正面效应,低估甚至忽视提供公共产品的成本,从而使这种附带着的外部不经济性继续存在。这种扭曲的行为,不仅影响着区域性公共产品的提供和本地区及相关地区居民的利益,而且也不利于地区间关系的协调。这时,唯有中央政府才能够从更高的层次运用财政转移支付手段,来矫正地方政府决策中可能出现的偏差。

  上述分析从一定程度上告诉我们,分税制改革,在注重划分中央和地方税制体系的同时,也要科学、有效地划分支出范围,并且运用转移支付手段,使事权与财权有效地结合起来。在这方面,尚需要我们在理论和实践上继续进行深入、系统的研究。

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