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日志

 
 

浅析提升我国税制的国际竞争力:基于对外贸易的视角  

2014-11-27 22:07:03|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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[摘要]税制竞争力是对税收竞争研究的延续、拓展和提升。然而,货物贸易的出口退税不彻底、政策频繁调整、服务贸易不能出口退税、税制的国际协调能力亟待加强等原因,严重制约了我国对外贸易税制的竞争力。因此,应以提高税制竞争力为目标,促进我国对外贸易税制的科学发展,从统一营业税与增值税、完善出口退税制度和加强税制的国际协调能力三个方面着手进行改革。 
  [关键词]税制竞争力;国际竞争力;对外贸易;贸易税制;税收协调 
  一、税制竞争力研究述评 
  随着1986年美国减税改革所带动的世界性减税风潮,税收竞争现象在全球普遍涌现且呈愈演愈烈之势。对于这种经济全球化下各国竞相减税的发展态势,国内外皆有丰富的研究成果,在此不再赘述。近年来,又出现了与税收竞争相关的一个概念——税制竞争力,十分值得关注。在国外,一些政府、研究机构和学者已经做了相关研究,如2002年新加坡的减税改革引起了香港政府对其税制竞争力影响的关注。美国国会研究中心CRS(Congressional Research Service)于2006年发布了《税收与国际竞争力》研究报告,认为税收从三个方面影响着美国的国际竞争力。毕马威会计师事务所近年连续发布关于税制竞争力的调查报告(KPMG Tax Competitiveness Survey),通过一些指标分析各国税制竞争力的强弱。安永会计师事务所自20世纪90年代末期开始发布年度《税制竞争力晴雨表》,以追踪各国税制改革动态。自2005年开始,加拿大的C.D.Howe Institute由多伦多大学教授、该研究所研究员Jack M.Mintz执笔,于每年9月发布一份关于81个国家(地区)的公司税制竞争力比较研究报告,主要通过宏观税负、资本有效边际税率等指标分析加拿大等国的税制竞争力。但从上述研究报告来看,无论是政府、社会中介机构,还是高校研究机构,其实都没有对什么是税制竞争力进行明确的界定。从报告的具体内容来看,有的侧重于一国税制对国际经济资源的吸引力方面,以低税负(重点是公司所得税)与其它国家竞争;有的侧重于税收制度与政策对其国家竞争力的具体影响;有的侧重税制改革的公平、合理、简化等方面。因此,关于税制竞争力,无论是概念本身的内涵与外延,还是具体的评价,国际上尚未形成共识。 
  国内关于“税制竞争力”的研究相对较少,代表性的有:龚辉文(2004)较早地提出了税制竞争力的概念,将其定义为“税制吸引国际经济资源和促进国内企业和产品参与国际竞争的能力”。他认为,从宏观层面,税制竞争力是政府制度竞争力的一种表现形式,从微观层面,税制竞争力将直接转化为本国产品的价格竞争力。靳东升、龚辉文(2008)指出,“广义地讲,税制竞争力是指一国税制能够促进本国经济在国际经济竞争中具有比较优势,从而提高国家竞争力的能力。狭义地讲,税制竞争力主要是指一国政府运用税收制度和政策吸引国际经济资源和促进本国企业和产品参与国际竞争的能力。”他们还提出影响一国税制竞争力的因素主要有税制的公平合理程度、税负水平、税收优惠方式与优惠程度、出口退税政策、税收管理水平和国际税收协调水平6个方面,并提出一些具体的评价指标以对我国现行税制竞争力进行综合性的评价。黄炎(2009)认为,“税制的竞争力不仅仅来源于降低税率或是提供税收优惠政策,而是涉及税制的一些基本方面。”但没有就此展开具体分析。 
  综上所述,本文认为“税制竞争力”的出现是对“税收竞争”的延续、拓展和提升。如果说税收竞争主要是通过运用一些税收减免优惠政策来吸引外资和外国税基,则利弊皆有。多年来在国际上也一直存在关于“反对有害税收竞争”的纷争。而“税制竞争力”的提出,一方面,把税收竞争拓展到更广的视野。有竞争力的税制不应限于吸引外资,还要促进本国企业和产品及劳务参与国际竞争,即运用税收手段来促进本国参与贸易自由化与投资全球化。另一方面,把税收竞争提升到了更高的层次。如果说传统的税收竞争主要是停留在一些政策层面的问题,如降低所得税税率、提供某些税收优惠等,那么有竞争力的税制已上升到制度层面,强调通过税制的整体优化设计来促进国家竞争力的提高。 
  二、对外贸易视角的税制竞争力解析 
  开放经济条件下,税收在贸易自由化和投资全球化过程中发挥着越来越重要的作用,各国税制的相互影响和制约也越来越明显。一国税制能否在国际经济竞争中体现出与他国相比较而言的竞争优势,意味着该国税制是否具有竞争力,这种竞争力亦是税制的国际竞争力;在本文中,税制竞争力等同于税制的国际竞争力。由于现有的关于税收竞争及税制竞争力的研究大都是从吸引国际经济资源的角度,而对于国际贸易领域的税收竞争及相关税制竞争力则鲜有涉及,因此,下文将侧重探讨后者。

 1、对外贸易税制竞争力的涵义。 
  首先,有国际竞争力的贸易税制应能促进三个层面竞争力的提高。市场竞争全球化是经济全球化的重要特征,竞争中各经济主体的经济利益在很大程度上取决于相关比较者国际竞争力的大小。在开放经济条件下,如果一国的对外贸易税制在与他国税制的相互影响和制约中具有比较竞争优势,能有效促进本国的国家竞争力(宏观)、产业竞争力(中观)和企业竞争力(微观)等三个层面竞争力的提高,那么这样的税制必然具有国际竞争力。因此,税制的国际竞争力不仅指对外贸易税收制度及政策促进本国产品和劳务出口的能力,更重要的是应能促进我国贸易增长方式的转变,使对外贸易从数量扩张向质量提高和竞争力提升转变,使我国由贸易大国向贸易强国转变。关于一国贸易竞争力的来源,古典贸易理论认为由其绝对的生产成本的高低所决定;新古典贸易理论认为由其相对成本,即所谓的“比较优势”所决定;战略性贸易政策理论认为,一国可以通过政府的战略性干预来提高本国的贸易竞争力。税收制度显然属于政府的战略性干预工具,通过相关进出口税制的合理设计可以促进产品和劳务出口,并通过税收手段适度地限制进口,以提高本国的贸易竞争力。

  其次,有国际竞争力的贸易税制应是竞争性与协调性的有机结合。竞争性意味着通过税收竞争手段(如出口退税和适度的税收补贴)促进出口,增加本国贸易利益;协调性则意味着当与贸易伙伴国发生贸易摩擦甚至贸易争端时,在WTO的框架下通过相关税收协调手段来协调各国的贸易利益,化解贸易纠纷。经济全球化下代表各国主权利益的税收措施在影响商品、服务和技术等跨国流动时的作用越来越大,引发了各国税法与WTO规则的冲突,涉税贸易争端日渐增多①,WTO也开始越来越多地干涉成员国制定其国内税收政策的自由。这些贸易争端意味着许多国家都将税收视为提高贸易竞争力的工具,而这些税收竞争很容易引发WTO规则与各国国内税法及国际税法之间的冲突。这些冲突最后又必须在WTO框架下找到妥协机制。WTO越来越关注税收问题,这种关注不仅是确保各成员国遵守WTO的各项协议,各 国的税收政策、行为和措施也越来越被WTO的《贸易政策审议机制》(TPRM)监控。这预示着WTO对税收的干预力度将继续增大。可见,一国税制的国际协调能力本身也属于国际竞争力的组成部分。在各国税制相互影响不断增强的外部约束下,税收竞争与税收协调有机结合的贸易税制才真正具有国际竞争力。

2、制约我国对外贸易税制竞争力的主要因素分析。我国现行税制中对贸易竞争力具有直接影响的是进出口环节的相关流转税收,主要包括关税、国内税和出口退税。它们通过税收作为产品与劳务价格的组成部分而直接影响产品和劳务的竞争力。另外,企业所得税虽不是直接对产品或劳务征收,但它影响企业的税后利润和可持续发展能力,所得税优惠还能起到出口补贴的作用,因此,对贸易竞争力也起着重要的影响作用。笔者认为,目前制约我国对外贸易税制竞争力的突出问题有三: 
  一是货物贸易的出口退税不彻底,政策频繁调整,影响了出口产品的国际竞争力。实行零税率的彻底退税,既符合WTO倡导的中性原则,又有利于保护本国产品和产业的竞争力,是最能体现出口退税的税制竞争力的理想模式。许多国家都把出口退税作为一种中性的贸易制度,基本都是“应退尽退”,而我国则例外。基于不同时期的外贸形势、财政负担能力和产业调控政策的多方考虑,我国政府不断地调整出口退税:从1995~2003年,我国对出口退税率进行过10次大范围的调整。特别是从2004年1月1日起实施出口退税新机制,对出口退税率进行了结构性调整,实际上是将“应退尽退”的中性退税原则转变为“差别退税”的非中性原则,出口退税从此在很大程度上由一项制度演变成为政府调控出口和产业结构的政策工具。这种演变不仅体现在2005~2007年为减少贸易顺差、缓解贸易摩擦压力而多次调低退税率。更通过2008年以来为应对金融危机6次调高退税率而体现得淋漓尽致。笔者认为,出口退税政策的频繁调整虽然能在一定程度上调节出口,却有违彻底退税的中性本质,不能充分体现税制竞争力,更给出口企业带来诸多负面效应,得不偿失。 
  二是服务贸易不能出口退税,削弱了出口竞争力。我国的服务贸易近年来一直处于逆差状态,虽然原因众多,但其中的税收因素不能忽略。我国对货物和部分劳务征收增值税,而对另外的大部分劳务征营业税,增值税与营业税的并存导致的重复征税是严重的税制缺陷。这不仅使两税的界限不易分清,增加税制的复杂性和操作难度,更重要的是,营业税主要按营业额全额征税,存在重复征税,增值税链条也因大部分劳务征营业税而中断。反映在出口上,出口劳务由于前面环节的重复课税而无法实现“零税率”,不能实行出口退税在一定程度上削弱了我国服务贸易“走出去”参与国际竞争的价格竞争力。 
  三是我国对外贸易税制的国际协调能力亟待加强。主要体现在两个方面:一方面人世后我国的税收制度及税收政策多次被贸易伙伴国质疑、指控为不符合WTO规则,防范与应对涉税国际贸易争端的能力较弱①;另一方面,随着国际经济竞争的日益加剧和新一轮国际贸易保护主义的抬头,我国的出口产品近年来频繁地遭遇诸多贸易伙伴国征收反倾销税、反补贴税、特别关税等。比如,2009年前三季度共有19个国家(地区)对我国产品发起88起贸易救济调查,包括57起反倾销、9起反补贴,总金额约有102亿美元的规模②。而我国对他国却较少采用贸易救济措施。朱智强(2006)指出“我国近年面临着较为严重的倾销与国外反倾销的双重威胁,总的来看,外国对华反倾销诉讼以及征收反倾销税的案件要远远高于我国运用反倾销贸易保护措施,即所谓‘外多’而‘内少’。”因此,在反对贸易保护主义和反他国税收竞争方面,我国现行的贸易税制尚欠缺应对机制。 
  三、以提升税制竞争力为目标,促进我国对外贸易税制的科学发展 
  科学发展是坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展,其第一要义是发展,核心是以人为本,全面、协调、可持续是基本要求。党的十七大提出要实行有利于科学发展的财税制度,笔者认为,有利于对外贸易科学发展的税制无疑是具有国际竞争力的。 
  1、以人为本。税制设计应多考虑微观经济主体,通过税收的收入和调控功能,重在促进企业提高竞争力,并具有保持竞争优势的潜力以参与国际竞争。在经济全球化条件下,国家竞争力在一定程度上体现为该国企业及其产品的国际竞争力。美国前总统里根1986年在美国推行减税政策时讲了两句话,至今令人深省:一是美国通过改革保持美国的创新精神;二是提高美国企业的竞争力。该原则至今仍值得我国借鉴。 
  2、全面、协调发展。应注重对外贸易各税种筹集收入与调控进出口的职能作用的协调配合,合理把握各税种的着力点和平衡点,既要保持对外贸易税收收入的科学增长,更要促进对外贸易增长方式转变和经济结构调整。比如,国际贸易发展趋势是关税税率不断降低,对国内产业的保护效应逐渐减弱,那么如何更科学地发挥国内税的替代作用则值得我们进行深入研究;再如,对于出口的结构性调控,采用出口关税来替代出口退税,或许是更符合国际惯例的选择。 
  3、可持续发展。一方面,税制本身应具有一定的可持续性,提供相对稳定的政策环境,有利于企业形成合理的政策预期,进行长期规划;另一方面,税负不能过重,“竭泽而渔”只会导致企业竞争力下降。近年来我国税收收入逐年递增,甚至是超速增长的现象一度引起关注,宏观和微观税负是否过重也有诸多争议。从参与国际竞争的角度,把提高外贸企业创新能力和竞争力、促进贸易增长方式转变作为税制改革的目标之一,是实现可持续发展的内在要求。 
  四、有利于提升我国对外贸易税制竞争力的建议 
  随着经济全球化趋势的深入发展和我国加入世贸组织,我国经济与世界经济的联系和相互影响日益加深,国内市场和国际市场的联系日益紧密,因此,必须树立对外贸易的全球战略意识。现在我国面临转变经济发展方式,全面提高开放型经济水平的新任务,更需要用宽广的国际视野来考察对外贸易税制的国际竞争力问题。特别是经过这次全球金融危机的洗礼,世界经济格局必将发生很大变化。鉴于许多国家已开始着手实施以提升本国税制竞争力为目标的基础性税制改革,那么在各国税制相互影响和相互竞争日益加剧的新一轮国际税收竞争背景下,思考和研究“后危机时代”如何提高我国对外贸易税制的国际竞争力,无疑是必要而紧迫的。笔者提出以下几点建议: 
  1、加快税制改革步伐,适时统一营业税与增值税。营业税与增值税并存,无论是对税制和税收管理,还是对服务贸易出口的影响都是弊大于利。因此,应借鉴国际惯例,尽快取消营业税,对所有货物和劳务统一征收增值税性质的货物与劳务税,这样有利于建立完整的环环相扣的增值税链条,较好地体现税制中性,彻底消除双重征税,并对出口劳务实现“零税率”,最大限度地提高出口劳务的竞争力,促进我国服务贸易快速发展。  2、完善出口退税制度,逐渐恢复其中性本质。原则上应对所有货物“征多少退多少”,实现彻底退税,以最大程度地体现出口退税的税制竞争力。应以应对金融危机为契机,使出口退税向中性税收“归位”,不再频繁调整的稳定的退税率更有利于企业的可持续发展。不宜再让出口退税承担过多的调控产业和调节外贸出口的功能,后者完全可由其它更优的政策工具来替代。比如对“两高一资”等限制出口的产品可以继续征收出口关税来代替退税率的变动。 
  3、加强我国对外贸易税制的国际协调能力。我国遭遇的多起涉税贸易争端案件说明我国对外贸易税制与WTO规则的冲突与协调问题日渐重要,特别是随着金融危机下新一轮国际贸易保护主义的抬头,不排除日后还有类似的税收风险。因此,我国亟待进一步研究WTO规则,学习他国经验,加强税收协调,修改和完善相关税制以减少违规风险,同时,也要提高贸易争端的应对能力,坚决维护我国的贸易和税收利益。另一方面,我国还需加快完善反倾销税、反补贴税等立法,以期更多更有效地采用贸易救济措施来应对他国的贸易竞争行为,既保护本国产业,也能对他国滥用贸易救济起到一定的威慑作用。

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