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日志

 
 

政府转移支付制度的区域均衡化效应分析  

2014-12-10 22:22:52|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 内容摘要:分税制体制实施之后,我国区域间财力差距拉大及公共服务能力悬殊的矛盾日益突出。因此,迫切需要在完善分税制财政体制的同时完善政府转移支付制度,缩小区域间财政能力的差异,逐步实现公共服务均衡化的战略目标,以促进区域间的经济、社会协调发展

  关键词:政府转移支付 制度 区域均衡化

  政府转移支付的基本理念 
   
  政府转移支付制度是基于各级政府收入能力和支出需求的不一致,以实现各地公共服务水平均衡化为目标而实行的一种财政平衡制度。规范的转移支付制度是调节各级政府财政收支、平衡区域经济差异的重要手段,它的主要目标是实现公共服务水平的均衡化。纵向平衡是基础,横向平衡是目标。横向平衡,也称为均衡化,即纠正或调整地区间财政能力或公共服务水平的横向失衡。这种失衡主要指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及公共服务能力上所存在的差异。 
  从根本上说,政府转移支付的理论依据是公平与效率,其本质内容是公共服务均衡化。公共服务均衡化是公共财政的基本目标之一,公共财政最基本的一个原理就是均衡化,即全国范围内公共产品供给的均衡化。区域“均衡化”不等于区域“平均化”,不是直接拉平各区域的生活水平,或要各区域的公共服务水平完全一致,或要完全消除各地区经济发展的差异,而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡。 
  在市场经济条件下,财政领域的“公平”意味着平衡财政缺口,经济相对均衡发展,解决公共服务的非均衡问题。在一个地区经济发展差距悬殊的国家里是不可能实现社会公平的。只有实现了经济相对均衡发展,落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务,中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂,实现社会公平。“效率”则体现为缓解外部性矛盾,提高公共服务的效率和水平,经济达到相对均衡发展,减少资源的无效流动,减少交易费用,促进落后地区与发达地区之间竞争,提高市场配置资源的总体效率,从而促进经济加速增长和经济总量的增加。 
   
  建立财政转移支付制度的理论基础 
   
  (一)公共产品理论 
  转移支付理论建立在公共产品理论基础之上。公共产品论认为正是由于单纯依靠市场不能有效地提供公共产品等市场失效,政府提供公共产品和干预经济等活动才成为必要。从其受益范围来看,公共产品分为全国性公共产品和地方性公共产品。所谓地方公共产品,它指的是只能满足某一特定区域内、而非全国范围内公共消费欲望的产品和服务。地方公共产品是公共产品的一个组成部分,从而地方公共产品理论实质上也是公共产品理论的一个分支。西方经济学理论认为,之所以要在各级政府间划分职责和支出范围,是由于不同范围的地方公共产品的存在,从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。根据地方公共产品论来划分各级政府间的支出责任和收入之后,往往形成政府之间财政纵向不平衡和横向的不平衡以及公共产品外溢性,从而需要上级政府对下级政府的财政调整,转移支付便是其中一种最重要的调整手段。地方政府投资的某些项目或某些服务对其它地区会产生好的“外部效应”,必然会产生“搭便车”行为。地方政府放弃投资将会带来巨大损失,因此,中央政府必须通过财政转移支付的形式解决投资不足问题。矫正辖区间的外溢在一定程度上本身就具有横向平衡意义。 
  (二)“以足投票”理论 
  美国公共财政学家蒂波特提出了“以足投票”理论。人们对公共服务的偏好显示可以通过“以脚投票”的方式进行。低收入者会发现当他们与高收入者聚集在一起时可能更加有利。与此同时,具有相似的公共服务偏好的个人会发现他们聚集在一起又可能对自己比较有利。结果,有可能产生管辖区之间的不稳定分布。在劳动力要素自由流动的市场机制下,如果居民对当地政府提供的税收与公共服务组合不满意,就可以迁居到税收和公共服务组合更好的其它地区,这样人口自由流动最终将导致基本公共服务的大致均衡化。实际上,这一模型的实现条件会受到各种限制,即搬迁费用、就业约束、交通因素、气候差异、文化传统以及各地区的信息不对称等都会影响到“以足投票”的实现。 
   
  我国财政转移支付制度的效应评价 
   
  转移支付制度是在市场经济条件下处理中央政府与地方政府及地方政府之间的财政分配关系,实现财力均衡的基本手段,它在很大程度上影响着一个国家经济发展与财政体制的效率与公平。从总体上看,我国现行的政府间财政转移支付制度已经在一定程度上朝着规范化的政府间财政转移支付框架的目标迈进。为进一步提高各地区之间基本公共服务均衡化水平,促进地区之间的协调发展,2005年中央财政进一步增加对地方特别是中西部地区的转移支付,除税收返还和体制性补助4499.21亿元外,安排对地方转移支付6724.87亿元,比上年增加725.31亿元。其中,财力性转移支付3093.43亿元,比上年增加508.98亿元。 
  中央政府对地方的转移支付虽然取得了一定成效,但是,距离以公共服务均衡化为主要目标的、规范化的政府间财政转移支付制度还有相当大的距离并产生一定的负效应。中央政府对地方政府的转移支付会产生收入效应和替代效应:转移支付的收入效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后,可支配收入增加,从而放松课税的努力,结果私人部门的支出增加;转移支付的替代效应是指地方政府接受了中央政府的补助款之后,提供公共产品的实际成本下降,从而倾向于进一步扩大公共支出规模。 
  我国现行的六种转移支付形式中,一般性转移支付办法在一定程度上有利于区域间财政能力平衡,但在矫正区域间的横向均衡方面缺乏成效,没能有效地控制区域间财政能力的进一步扩大,专项拨款属于有条件转移支付,其余的转移支付形式均属于原有体制的延续,都以保护地方既得利益为前提,因此造成旧体制中不合理因素的逐年延续。现行的税收返还按照以来源地为基础的原则分配财政资金,基本上不具备均衡化功能。原体制补助与结算补助实际运行上是“自上而下”和“自下而上”的双向财力转移,其补助和上解数额都是双方讨价还价的结果,没有科学依据,有失公平。

 实现政府转移支付区域均衡化的政策取向 
   
  (一)保证财权和事权的高度统一 
  从我国现实情况看,事权划分的关键是合理确定经济管理权限。财权与事权不对称制约了转移支付的规范性。1994-2002年期间中央财权平均为52%,地方财权平均为48%,中央事权平均为30%,地方事权平均为70%。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展,地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。因此,要按照各级政府承担的事权,根据财权和事权相统一原则,合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变,对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动,应当由市场机制解决问题,从财政的供给范围中剥离出去,将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均衡化的调节目标。 
  (二)调整现行的转移支付结构 
  我国现行掌握和分配补助拨款的部门缺乏统一、严密的制度,要依法简化与完善财政转移支付形式,重新归并现有的几种政府间的财政转移支付形式,将现行的中央对地方财政转移支付统一划分为“均衡化转移支付”与“专项拨款补助”两大类。目前采用的税收返还、体制补助和过渡期转移支付等3种形式合并为“均衡化转移支付”或称为“财力性转移支付”,专项拨款和年终结算补助合并为“专项拨款补助”。“均衡化转移支付”属于一般性无条件体现转移支付应具有的平衡地区差别的功能,主要目标是支持地方财政能力弱的地区,促进公共服务水平的区域均衡化。“专项拨款补助”属于特殊的有条件的补助,这项补助规定有特殊的用途,主要用于对“老、少、边、穷”地区的扶持、对落后地区大型基础设施建设和部分基础产业发展与某些地区意外灾害事故的补助等。在条件成熟时,依法取消体制补助、决算补助等非规范化的转移支付形式。同时也应当依法规范专项补助,改进专项拨款的分配办法,保证专项拨款的程序法定化,以提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。 
  (三)着力解决地方政府财政困难问题 
  城乡差距是地区差距的重要表现形态,省(区)内城乡之间的差距甚至要大于不同省(区)平均发展水平之间的差距。从财政运行角度看,城乡差距就表现为县乡财力紧张与市区财政相对宽裕之间的对立。出现这种局面,转移支付方式过于单一是重要原因。当前,中央(省、市、区)政府最主要的收入来源是共享税分成。而经济活动受利益驱动,向城市集中、向工商业活动密集的发达地区集中是市场经济的客观规律。不考虑经济发展程度的地区差异,采用同一标准,对流转税和所得税收入进行划分,其结果必然导致人均财力出现“富裕地区越来越强,贫困地区越来越弱”的分化趋势。目前,我国已进入工业反哺农业,城市带动农村的发展新阶段。相应的,也应实行城区向县乡财政提供援助的政策,以支持县、乡政府发展经济和社会事业,使广大农民分享经济增长的成果,促进社会全面进步。应通过完善地方财政体制、完善政府业绩评价体系等手段,充分发挥省(区)、地级市两级政府在缩小地区差距方面的积极性和主动性。地方政府尤其是省级地方政府要尽快建立具有均衡效果的规范的财政转移支付制度。同时对于确实困难的县乡财政,中央财政要适度加大转移支付力度;各省级政府在改革省以下财政体制时,要把税种及财力规模尽可能地分解到县级,从体制上保证基层财政有比较充实的财源基础。建立规范的省对地市县的转移支付制度和其他配套制度,使财政转移支付制度在我国形成统一的有机体系。 
  (四)完善转移支付立法 
  我国政府间财政转移支付制度在资金拨付与使用方面缺乏良好的事前、事中、事后监控机制,现阶段财政转移支付制度的监督主要由地方政府通过高层监督和审计来完成,存在许多弊端。必须加强转移支付的立法,为转移支付提供强有力的法律保障。尽快制定全国的《转移支付法》,将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定,使其在法制轨道内正常有序的运行。要进一步规范转移支付的审批监督程序,应当编制转移支付预算,并在预算法中予以明确,按预算审批监督程序,报人大审查批准。以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度,同时辅之以必要的司法和审计举措,建立相对完善的监督和约束机制,并规定对违法违章者的制裁,保证转移支付制度在立法、司法审计上的相互配合和协调统一,确保转移支付制度的实施效果。同时,在完善财政转移支付立法时,一定要坚持确保转移支付立法与财政改革进程相适应,确保财政转移支付立法的现实可行性与适度超前性相兼顾,确保财政转移支付立法的本土化与国际化相结合的理念,以提高立法质量。 


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