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lican8341的博客

霜剑如梦倚残翼,泊影难觅几何时!

 
 
 

日志

 
 

论政府间转移支付的分类  

2014-12-10 22:36:11|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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内容提要:进一步完善我国政府间转移支付体系是当前和今后面临的一个重大课题。我们认为,政府间转移支付按照目标和功能的不同,可分为以下4类:以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。 

  关键词:政府间转移支付,目标,分类


  正确的认识依赖于科学的分类。当前政府间转移支付理论与实践中存在的种种问题,都与政府间转移支付的分类不清有密切的关联。政府间转移支付的基本目标(或最终目标)是引导社会利益结构趋向某种均衡状态,以避免社会成员之间利益严重失衡而导致公共风险加大,防范公共危机。但具体目标(中介目标)却是多元的,具体目标不同,转移支付发挥作用的领域自然也不同,解决的问题也各有侧重,有社会的、自然的、经济的和政治的。按照不同的具体目标区分各类转移支付,认识它们各自遵循的原则和作用机制,有利于我们进一步完善现行转移支付制度。对此,我们将转移支付划分为:以均等化为目标的转移支付、解决辖区间外溢性问题的转移支付、中央委托地方事务引致的转移支付、以增强国家政治控制力为目标的转移支付。这4类转移支付在中国实际上都已经存在,只是后3种转移支付没有在我们的观念中清晰地凸现出来,因而实际中不可避免地使转移支付存在“越位”、“缺位”和“错位”的现象。如水源污染、沙尘暴、水土流失都很容易造成辖区间外溢,要解决这类问题是离不开转移支付的,如果纳入“均等化”为目标的转移支付之中,则会“摆不平”,往往难以解决而造成转移支付的“缺位”。下面就4类转移支付分别加以论述。


  一、以均等化为目标的转移支付


  (一)均等化目标的由来


  以均等化为目标的转移支付基于这样的价值观念:一个国家的所有公民都有平等的权利享受国家最低标准的基本公共服务。对均等化的理解包括两点:一是它是一项基本权利,与个人的支付能力和居住位置无关。二是它是指缩小地区间政府基本公共服务的差距,而不是直接改变地区间经济发展的不平衡。当然,改善贫困地区的基本公共服务能力,有利于缩小地区间经济发展差距。无论各地方政府财政能力如何,中央政府都应保证所有的公民都能享受到基本的公共服务。


  地区间基本公共服务差距的形成是由于地方政府的财政能力不同,其支出需求和自有财力之间存在缺口,表现为在相同的公共服务项目上,在平均的征税努力下,地区间的服务水平和质量存在差距。具体原因有两个方面:一是地区间收入能力的差异。由于地区间的经济发达程度、经济体制、经济结构、都市化程度、人口分布不同,加之税基的规模和税源的集中程度等存在差异,必然造成地区间收入能力的不同;二是在相同支出项目上,各地区单位支出成本也各不相同。受自然地理环境的影响,地区间社会经济结构和人口分布状况存在差异,尤其像我国这样的发展中大国,成本差异更为明显。


  在人口完全自由流动的情况下,基本公共服务的均等化可通过居民在地区间的自由迁徙来实现。完全自由流动意味着居民在辖区间的迁徙成本为零。一般情况下,这种均等化的“自动调整机制”在现实生活中难以达到。为了使各地方政府都能达到基本的公共服务水平,要求中央政府站在社会大众的角度,通过提供一套无条件的、基于基本公共服务为目的的政府间转移支付,协调地区间由于客观因素差异造成收入能力和支出成本差异而带来的居民享受公共服务的不平等。


  凡是在地区差距比较明显的国家,均等化目标都是在转移支付制度设计中考虑的重要内容,一般通过无条件拨款来实现。在澳大利亚,政府间转移支付的形式主要有普通支付和特定支付,其中,普通支付中的预算平衡援助款具有明显的均等化性质。在加拿大,均等化转移支付是联邦政府为减少各省之间的财力不平衡而设立的一项最主要的补助。此项转移支付由联邦直接补助到省,由省级政府根据轻重缓急自主安排,省级政府也可将转移支付和其自己财政收入一并用于安排医疗保健、教育、社会援助等公共服务。在中国,以均等化为目标的转移支付被称为财力性转移支付。它是指为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口,均衡地区间财力差距,实现地区间基本公共服务能力的均等化,由上级政府安排给下级政府的补助,资金接受者可根据实际情况自主安排资金用途。


  在美国,无条件拨款仅占转移支付总额的2%左右,与加拿大、澳大利亚相比,美国显然没有把无条件拨款作为解决州际间财政均等化的主要政策工具。这与美国现在的地区差距不大以及人口的自由流动有密切关系。无条件拨款主要是收入分享拨款,其理由是联邦政府比州政府拥有更强的收入征收能力,联邦政府希望让所有的州在平均的水平上履行标准职能。


  (二)均等化的内容与差异的衡量


  1.均等化的内容。均等化在西方国家一般指财政能力均衡化,财政能力可通过宏观经济指标来测度:包括各地方行政区域内的国内生产总值、生产要素收入、各区域居民的要素收入、个人收入、个人可支配收入等。由于各国的具体情况不同,财政均等化的实践也各有不同。在澳大利亚,指在相同的收入和管理效率下,提供标准服务的能力;在加拿大,指各省在合理的相当的税收水平上提供合理的相当水平的公共产品;在德国,指各州的财政能力差异得到均衡;在瑞士,指在不过分加重税收负担的情况下,提供可接受的最低水平的公共服务;在瑞典,由中央的转移支付保证地方政府具有全国平均水平的财政能力。美国佐治亚州立大学经济学教授Sally Wallace认为,财政均等化可以指下列中任何一项:(1)同样的纳税购买力,这意味着,不论在任何地区,每个纳税人每一美元都能购买到相同水平的公共服务;(2)同样的税收努力结果,这意味着,在不同的行政区域内,同样的税率能够征得同样的税收;(3)同样的税收努力能带来同样的公共服务水平,这意味着,二者之间是相互关联的,如果同样的税收努力结果首先达到了,那么紧接着就能实现均等化的公共服务。


  2.差异的衡量。在理论上探讨地区间财政能力的差异比较容易,困难在于如何去衡量这些差异。几乎没有哪个国家能精确地衡量这种差异,也几乎没有哪个国家能拿出一个客观的衡量结果去指导建立转移支付的公式。大多数国家一方面以人均收入指标衡量财力状况,另一方面详尽计算对特定服务的支出成本,例如:公路里程、贫困线下的人口、住房短缺情况等。


  二、解决辖区间外溢性问题的转移支付


  (一)辖区间的外溢性


  辖区间外溢性是由辖区内收益成本与社会收益成本的不一致导致的。地方政府的行为目标总是从辖区范围内考虑较多,是一种理性的选择;而从社会整体来看,这种理性的选择有时会带来不利的后果。这有两种基本的情形:一是从辖区范围内看,政府某项活动的“辖区成本”大于“辖区收益”,是不合算的,但该项活动会带来更大的“社会收益”,其结果是“社会收益”大于“社会成本”;二是相反的情况,在辖区范围内看,政府某项活动的“辖区收益”大于“辖区成本”,是合算的,但该项活动会带来很高的“社会成本”,其结果是“社会成本”大于“社会收益”。


  前一种情形是正的外溢性,如在本地受教育,日后迁居到其他辖区;其他辖区的人口流人本辖区定居享受本辖区提供的公园、文化、交通设施、卫生等服务;生态环境保护,给其他辖区带来空气质量、水质等方面的改善。后一种情形则是负的外溢性,如为了本地居民收入和财政收入增长,大力推动本地的工业化,而由此产生的污水、废气、粉尘等未加处理自然排放,以及过度砍伐森林、过度放牧、过度开垦等,导致其他地方跟着受害。对于具有正的外溢性公共服务,地方政府往往没有积极性,如对教育投入的积极性相比上工业项目就要低得多,以及对外来人口给予与本地人口不一样的待遇,甚至采取种种措施加以限制。而对于具有负的外溢性的这类活动,地方政府的积极性很高。上一个项目可增加就业,带来经济增长,减少贫困和提高本地居民收入水平,诸如此类的好处使各地方政府往往不顾环境的承载能力,导致生态环境恶化。淮河治理10年不成功就是一个很典型的案例。在整体生产力水平还不高,工业化还没有完成的我国,这种辖区间外溢性造成的各地方之间的矛盾和冲突正处于高发期,要使之得到缓解,是离不开各层级转移支付的。


  (二)通过转移支付解决辖区间外溢性


  在产生辖区间外溢的情况下,如果赋予地方政府自主决策的权力,地方政府对“辖区成本”和“辖区收益”以及“社会成本”和“社会收益”的估算往往会不一致,高估其成本,而低估其社会效益;或高估其收益,而低估社会成本。这会导致具有正的外溢性行为激励不足,而具有负的外溢性行为激励过度;在地域广阔的国家,由于地方政府结构、经济社会发展、地形、地貌、气候、地理位置等方面的差异,各地方辖区间的成本—收益外溢性现象通常比较普遍。一般而言,越是大国,这种外溢性问题就越多;越是小国,外溢性问题就越少。对于像我国这样的发展中大国来说,外溢性问题变得相当复杂,处理不好将会妨碍区域协调发展。显然,要落实科学发展观,实现区域间的统筹协调,辖区间的外溢性是一个绕不开的重大问题。


  解决辖区间外溢性通常需要通过中央政府的转移支付来实施。一般采用一套资金不封顶的配套转移支付办法,配套率取决于外溢比率,即地方政府行为的外溢程度。对于正的外溢性,如劳务输出地的基础教育、职业教育等,可用外溢收益的一定比率,或是用提供外溢性项目成本的一定比率来确定转移支付;对于负的外溢性,如减少水源地的污染、减少沙尘暴源头的生态损害等,则可考虑用辖区收益损失的一定比率来确定转移支付。总体上讲,这是一种激励约束机制,前者激励各地方政府多做“好的”事情,后者约束地方政府少做或不做“坏的”事情。在理论上,通过转移支付解决辖区间外溢性问题,其配套转移支付不应该封顶,配套比率要精心设计。但在实践中,一方面由于财力有限,中央政府提供的配套转移支付可能不足以使地方政府有效提供此类服务。另一方面,由于外溢情况难以测度,而且在各辖区间存在差异,确定合适的配套比率较难,如果确定过高,将会导致接受方的过量花费,如果过低,则会起不到激励的作用。这需要在实践中逐步摸索,通过经验积累来寻求最佳方案。


  在不少国家(主要是地域广阔的大国)的转移支付体系中,以解决辖区间外溢性为目的的转移支付占有较大的份额。在美国,许多专项拨款是针对外溢性项目设计的,1988—1995年,专项拨款中份额最大的是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。在加拿大,有专门的健康和社会服务转移支付,是联邦政府为省和地区政府更好地支持卫生、教育、社会服务等事业而设立的。在2001/2002财政年度,此项转移支付为344亿加元,占转移支付总额的72%。而在转轨中国家及发展中国家,该类转移支付往往针对面更宽一些。在我国,解决辖区间外溢性的转移支付实际上是存在的,如天然林保护工程、退耕还林工程、贫困地区义务教育工程、公共卫生体系建设等。但由于认识不太明确,这类转移支付往往被抹上了太多的政策性色彩,缺乏连续性和经常性,从而使得辖区间的外溢性矛盾时而缓解,时而加剧,妨碍了区域间的协调发展。


  三、中央委托地方事务引致的转移支付


  (一)哪些事务属于中央委托地方事务


  与前两种类型的转移支付不同,此类转移支付是由中央委托地方事务引致的。这与政府间事权的划分密切相关。明确划分政府间事权是建立完善的政府间转移支付制度的前提。但“中央委托地方事务”与政府间事权划分不是一个层次的问题,它是一个操作层面的问题,在政府间事权已经划分清楚的前提下,一些本来由中央承担的事务,却委托给地方。它不同于中央和地方共担事务,通常指那些影响面比较大,又需要地方来办的事务,一般指同国计民生或国家形象、国家安全有重要的利害关系的事务。比如农业基础设施建设、委托某省市承办重大国际性会议、戍边、反恐、重大疫情防范、拦截毒品等。这些公共事务一般具有地域性特征,往往离不开地方。

(二)为什么要委托 

  本来属于中央的事务为什么要委托给地方,而不是直接由中央来做?在事权划分清楚的前提下,中央委托地方事务主要基于以下3个方面的考虑。


  1.由地方承办可以提高效率。政府提供公共服务的职责可分解为:决策责任、筹资责任、支出责任、管理责任和监督责任。这些责任可由不同层级的政府分担。就一项公共服务而言,将不同责任分解到不同层级的政府,可以促进各层级政府更好地履行自己的职责。在所有这些责任中,决策责任居于核心地位。决策责任包括服务的类型、供应水平、质量标准、向谁供应、如何供应以及何时供应。决策者要独立承担决策后果的全部责任。一般情况下,中央政府希望承担这类公共服务的决策责任、筹资责任和监督责任,比如达到什么样的供应水平、向谁供应、对提供服务的考核等,但考虑到地方政府在项目和资金日常管理上所具有的优势,将支出和管理责任下放到地方具有更高的效率,或者说能节省成本。这样,就会引致中央对地方的转移支付。


  2.地缘因素。这是指社会现象的空间范畴,包括人类活动的自然条件、生存环境、文化种类等。中央委托地方的事务一般都是有很强的区域性特征,往往离不开地方。比如委托某省市承办国际性会议,尽管该会议属于中央事务,但是在地方召开,地方政府比中央政府更了解当地的情况,因此,有必要委托地方承办和管理。再如,与边境安全有关的事务除了中央直接承担以外,通常离不开地方的协助,如反恐、缉毒是最为典型的例子。在事权划分不清的情况下,涉及到国家安全与稳定的一些事务往往是谁摊上了就是谁的,由地方来承担,尽管中央也有一定的补助,但并不明确,而且不稳定。在这种事权责任不清,转移支付目标不明的情况下,至少会产生两种结果:一是地方积极性不高,导致这类事权难以有效履行,尤其当转移支付的财力与这类事权不匹配时。二是“故意”造成某种状态以引起中央的关注,以寻求更多的转移支付。从总体看,无论哪一种结果,都会损害政府的行政效率。因此,由地缘因素引发的中央事权向地方形成的“自动”委托,应尽可能在转移支付制度设计中明确下来,以减少上下博弈而形成的内耗。


  3.出于政治控制的考虑。一个国家各级政府事权的划分除了要考虑经济效率原则之外,政治稳定通常要占更大的权重。如何使事权划分更有利于整个国家的统一和稳定,政治家会对此想得更多。这使事权划分至少会产生两个原则:政治原则和经济原则,而这两个原则不一定是相容的。从政治原则来衡量,有些事权宜于划分为中央事权;而从经济原则来观察,这些事权划给地方更有效率。为使这两个原则协调起来,按照政治原则划分的部分中央事权可以委托地方来履行,这样,事权划分又遵循了经济原则。通过‘委托’这种方式实现看似不相容的目标,自然离不开转移支付这个手段。在这里,转移支付成为协调国家不同目标、原则的一种重要方式。显然,由这种特定的‘委托’关系形成的转移支付与其他类型的转移支付是不可相提并论的。


  从国外来看,这类转移支付并不鲜见。德国联邦政府拨付的专项资金之一—由联邦政府提供的投资援助可视为此类转移支付,该补助由宪法中的例外条款规定,联邦政府可以对那些由州或市政府实施的有特殊重要性的投资项目提供资金援助。在实际操作中,联邦政府在批准投资援助方面的作用主要表现为对经济或结构政策的考虑。澳大利亚对特定支付的使用目的,就有专门的规定,即“通过把联邦政府的管理权限转移给州级政府和地方政府机构的办法来提高联邦政府的工作效率”。日本的国库支出金是中央政府为实施特定的经济社会政策,对地方政府的特定项目进行的补助。国库支出金中的国库委托金,即是应由中央承办,但因发生在地方,按照效益原则委托地方承办的事务,由中央负担全部费用,如国会议员选举费、自卫队驻杂费等。


  而在我国,在“专项转移支付”这个项目下大体涵盖了“中央委托地方事务引致的转移支付”,专项转移支付被定义为上级政府为实现特定的宏观政策目标,以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金。资金接受者需按规定用途使用资金。然而,在实际中,由于中央与地方政府的事权范围缺乏明确界定,既有中央事务要求地方政府负担或部分负担的现象,又有地方事务由中央安排支出的情况。中央政府在为委托性事务或共同负担事务提供资金方面没有形成规范统一的办法,拨款的确定存在随意性,财政资金的使用效果缺乏有效的监督。因此,对此类转移支付的认识和制度设计还有待完善。


  四、以增强国家政治控制力为目标的转移支付


  此类转移支付是基于政治上的需要。在筹资的意义上,一级政府的财力是来自本级政府的税费,还是来自上一级政府的转移支付,是没有多大分别的。但在财权的意义上,转移支付蕴含的是一种权力,意味着上级政府占有了更多份额的财政资源,而下级政府则仰赖于此。转移支付的份额越大,表明上级政府对下级政府的影响力就越大,前者对后者的控制力也就越强。财政资源更多地直接由中央政府掌握,地方政府不得不在很大程度上仰赖于中央政府,这样,中央政府则可通过转移支付这种“软性方式”来规范和监督地方政府的行为,减少地方政府的机会主义倾向,在一定条件下也可提高财政支出的整体效率。


  显然,转移支付在这里成为政治结构中的一个重要组成部分,需要一套什么样的转移支付制度,首先取决于政治的需要,其次才是经济效率的考虑。如果我们仅仅是或主要是从经济学的意义上来解读和设计转移支付,则恐怕会走偏。放眼世界各国,转移支付不只是一个技术性问题,而且与政治有内在的关联性。从表面上看,有什么样的转移支付决定于一定的财政体制,其实,设计一个什么样的财政体制是由政治体制和政治目标来最终决定的。从其内在联系来看,存在这样一个逻辑链条:政治目标和政治构架—财政体制—转移支付。下面对此做一个简要的分析。


  (一)“收入集权、支出分权”引致的转移支付


  世界各国的政治体制主要有两种:联邦制和单一制。联邦制是指两个或多个分享权力的政府对同一地理区域及其人口行使权力的体制。联邦制被认为是极端的中央集权与松散邦联的折中,通过宪法层面的分权契约把联邦中央政府和成员政府的主权行使过程有效地结合起来。单一制国家是由若干行政区域单位和自治单位组成的单一主权国家。与联邦制比较,单一制的国家权力和决策相对集中,地方政府对中央政府有较多的依赖。从分权的角度来看,两者之间的差异,可用一个形象化的比喻来描述:联邦制下的分权是兄弟之间的分权,而单一制下的分权是父子之间的分权。这是两种性质不同的分权,不可混淆。但有一个共同点,中央政府的财政权力在扩大,即使是联邦制国家,中央政府也在通过各种公共危机来一点一点地扩大其自身的权力。


  纵观各国的政府间财政关系,无论是联邦制国家,还是单一制国家,也不论中央与地方是否设立共享税,各国的中央政府都掌握了财政收入总额的绝大部分。在美国、日本、澳大利亚,中央集中的财力超过60%。在单一制的英国,其财力大部分集中在中央政府,地方自有财力安排的支出只有1/3左右,大部分支出依靠中央的转移支付。而从支出来看,由地方政府实际安排的支出数额在财政支出总额中所占的比例均超过了50%。这种“收入集权、支出分权”格局带有某种普遍性,尽管程度各有不同。这种体制能使中央政府逐渐掌握更多的财政资源,从而强化了中央政府的政治控制能力。而地方政府履行其事权责任与其所需财力不一致的矛盾则通过转移支付的方式来解决。在这种“非对称性分权”体制中,转移支付成为衔接“收入集权”与“支出分权”之间的一座桥梁,从而使政治目标在不带来更大效率损失的条件下得以实现。也就是说,转移支付使增强中央政府政治控制力与有效地配置财政资源之间达到某种程度的一致。


  (二)为具体政治目标服务的转移支付


  转移支付既可以服务于战略层面的政治目标,也可成为一个个具体政治目标的实现手段。在前一种情况下,转移支付往往被纳入政治架构一同考虑和设计;在后一种情况下,转移支付在操作层面上成为解决各种政治问题的常规手段。尽管处于不同的层次,但都是为政治稳定服务的。


  由于各国体制存在差异,再加上中央政府在面临不同的国际国内环境时,对政治形势的把握不同,在操作层面上使用转移支付这个手段的方式也各不相同。在美国,尽管财政分权程度较高,但在政治上却是高度集权的,“整个国家就像一个单独的人在行动,它可以随意把广大的群众鼓动起来,将自己的全部权力集结和投放在国家想指向的任何目标”。因此,美国转移支付的政治性目标主要体现在基本制度层面,较少当作操作层面的日常手段来解决政治矛盾。而在日本,转移支付同时也是解决各种政治问题的常用手段。在国库支出金中的国库补助金,就是中央影响地方支出的最重要的手段,它主要通过对专项拨款附加条件来实现对地方政府活动的控制,地方政府必须接受中央政府关于使用这些拨款的各种规定才能得到这种拨款。在我国,中央政府通过分税制集中了大部分财权和税收,事权划分基本未变,政府间财政关系在向“收入集权,支出分权”方向靠拢。同时,中央政府在分配政府间转移支付时,也要做大量的政治考虑,如对西藏等少数民族聚集地区的转移支付,对政治稳定的考虑要远远多于对经济效率方面的关注。在其他国家也是如此,如俄罗斯,尽管中央政府财政困难,收支难以平衡,但对那些政治风险相对较大的地区仍给予了更多的转移支付,以达到政治稳定的目的。王绍光(2002)和Treisman(1998)等人对此做过经验分析,其结论是:转移支付在很大程度上是由政治目标来决定的。这充分显现出转移支付中所蕴含的政治逻辑。


  五、小  结


  从世界范围内看,政府间转移支付大致分为一般性转移支付和专项转移支付。这种笼统地划分,没有明确界定转移支付的目标和功能,容易出现一般性转移支付专项化的倾向,或者引发不同目标的专项转移支付之间发生冲突,或者导致转移支付制度设计上的“缺位”、“越位”和“错位”。转移支付的分类既不能过于简单化,也不能复杂化。根据其不同的目标和功能,对政府间转移支付进行分类能使我们更清楚地认识转移支付的作用机理,避免转移支付中“一事一议”的随意性以及由此带来的混乱。因此,对政府间转移支付重新分类,有利于针对各类转移支付进行制度设计和机制塑造,使各类转移支付程序化和规范化,形成合力,以最大限度地发挥出政府间转移支付制度的功能。

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