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lican8341的博客

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日志

 
 

完善我国财政转移支付制度的讨论  

2014-12-10 22:44:48|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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摘要:我国现行的财政转移支付制度存在很多弊端,不能起到调整地区间差距、均衡地区间基本公共产品和基本设施建设均等化的作用,这与统筹发展的目标背离。因此,有必要对之进行改革,规范纵向转移、建立横向转移,并强化转移支付资金的管理。

  关键词:财政转移支付制度;分税制;纵向转移;横向转移

  一、财政转移支付的内涵

  我国现行的政府间财政转移支付制度是在1994年实行的分税制财政体制基础上建立起来的,它由四种转移支付的形式构成:一是过渡期财政转移支付,其核心是地区收支均衡模式,该办法通过测算各地标准收入和标准支出,决定财政资金分配。二是税收返还,返还额以1993年的税收收入为基数逐年递增,具体测算方法是,以1993年为基期年,对按照分税制规定中央从地方净上划的收入总额(消费税+75%的增值税-中央下划收入),如数返还地方;1994年以后,税收返还在1993年基数上逐年递增,递增率按当年增值税和消费税平均增长率的30%确定。三是专项补助,主要用于特大自然灾害救济费以及不发达地区的发展资金等。四是原体制补助和上解,中央政府财政部对部分省、自治区实行定额补助,与此同时部分省市向中央按照一定的比例上解。

  转移支付的实质是一种补助,具有矫正均衡功能。在分税制财政体制下,转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言,要完全担负起乡村公共产品供给的任务,上级财政的转移支付便如“雪中送炭”。要达到转移支付制度促进地区间基本公共产品和基本设施建设均等化的基本目标,就要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整。

  二、我国现行转移支付的弊端

  我国现行的财政转移支付制度,仍是一种过渡性的制度,带有较深的旧体制的烙印。在当前的转移支付体系中,税收返还占据最大的份额,但我国税收返还计算方法不尽合理,税收返还额的确定明显是以承认各地区政府既得利益为特征的,采用的是基数法,这种基数法有利于调动高财政收入地区的积极性,但是却固化了财政包干制下所形成的财力不均问题,容易导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应。按照这个返还标准,东部发达地区得到了较多的税收返还,中西部不发达地区则返还较少,从而造成了地区间财力分配差距的扩大,转移支付的平衡功能被削弱了,不发达地区从省级一定程度上将财政困难向下层层转嫁,到乡镇一级则无法再转嫁,只好成为改革后果的最终承受者。此外,现行转移支付主要只体现在中央对省级政府的资金划拨,省以下地方政府的相关制度几乎没有建立起来,这也使转移支付制度在缩小政府间财力差距上的作用受到限制。从这两个角度看,转移支付制度的不完善,也是造成我国乡镇财政困难的重要原因。

  与分税制改革前相比,均衡性转移支付从无到有,比重不断提高,显示中央财政的均衡性调控能力不断增强。但是,与公共产品均等化的基本目标相比,均衡性转移支付的规范性程度和比重仍然偏低,从省以下地方基层财政来看,大多数还缺乏规范、透明的转移支付办法,相当一部分转移支付是通过纵向单一的专项补助形式进行的,专项转移支付比重较大。2000年全国县级财政获得的上级财政转移支付1181亿元中,专项转移支付达566亿元,占48%.虽然根据国际经验,专项转移支付对于实施中央政府特定政策目标、发挥中央财政宏观调控作用、引导地方合理配置资源、推动地方经济发展等方面,具有使用方向明确、见效快、便于监督等特点。但是,在中央和地方政府事权划分尚不明晰的情况下,影响了专项转移支付应有功能的充分发挥。而补助量的多少没有明确严格的事权界限和合理规范的测算标准为依据,拨款的随意性随时都在发生,最终导致一些县乡政府将过多的精力用于跑关系要钱方面,依赖补助过日子。而另一些地方县乡政府则由于转移支付不公平,挖潜增收勤俭理财的积极性受到挫伤,从而使得县乡财政困难状况不断加剧。

  而且,有限的转移支付资金还存在不到位和使用浪费现象。我国有五级政府,从政府职能上看中央和省级政府具有收入再分配职能,而中央与省级政府的收入再分配又无法直接针对乡镇财政进行,财力分配权与转移支付权都高高在上,这就使得基层财政既无法从财政体制本身的财力分配上获取足够多的收入,也无法通过转移支付制度获取足够多的收入。在多级政府的情况下,即使中央或省级政府有足够多的转移支付规模,在各级政府“财政自利”的影响下,也会造成更多的收入“渗漏”,资金往往在下拨过程中受到肢解。一笔专项资金拨下来之后,省、市、县各级政府都要成立专门的机构来主持资金的运作,还要配备专门人员、办公地点、交通工具和办公设备,结果最终到达乡镇政府的资金所剩无几的地步。一些财政困难的乡镇政府,为了保证公务员的开支和政府的其他支出需要,挪用专项资金的现象比较多,从而使资金的性质和用途发生变化。据调查,1997-1999年上半年,中央和地方各级政府向全国592个贫困县投入的总共488亿扶贫资金中,竟有43 43亿元的资金被不法挤占挪用。[6]

  纵观世界市场经济发达国家,对转移支付资金的管理都有一套比较完善的法律、法规,例如,美国对转移支付中的政府支出责任、收入划分、转移支付规模、结算办法、甚至计算转移支付的一些技术性比例等等都用法律形式明确规定。而我国对几千亿转移支付资金的管理,却只有一个由财政部制定的行政色彩非常浓厚的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》,缺乏科学确定转移支付的规定,支付的自由性和随意性非常大。

  三、完善我国财政转移支付制度的建议

  在转移支付的目标选择上,要因支付对象的不同和经济社会发展阶段的不同选择不同的政策目标。从现实情况看,当前时期,我国建立规范科学的转移支付制度的目标,应以纵向平衡为主并与均等化相结合。中央对地方特别是对县乡的财政转移支付,应主要用于弥补主体税收收入不足以提供基本公共产品时的财政收支缺口,而且要保证不同经济发展水平县乡和不同收入阶层在享受基本公共产品方面达到均等。在税制结构没有大的变动的情况下,仅靠乡镇政府自身,并不能完全改变乡镇财政困境的局面,中央财政有必要通过转移支付,给予地方政府适当的财力支持,因此纵向平衡是首当其冲的目标。随着社会经济的发展,人们对公共产品的需求越来越旺盛,而由于我国国土面积广大、地理环境与经济发展程度落差大,均等化目标也应该是政府的必然选择。

(一)规范纵向转移支付

  1.建立规模适度、稳定可靠的转移支付基金

  为转移支付建立稳定的资金来源,有利于改变目前转移支付资金结构,改变非均等化资金占主体的状况,形成稳定的转移支付制度。许多国家规定某些税种收入用作中央对地方的转移支付,使其具有“专税专用”的性质。我国应该借鉴发达国家的经验,为转移支付建立稳定的资金来源。首先,各级政府要建立本级转移支付基金,此基金原则上由本级财政在年初预算中足额安排,专款专用。中央可以考虑将取消增值税和消费税增量返还后的资金作为对下转移支付的资金来源,省级政府除接受来自中央的转移支付资金外,还可以选择将其营业税、个人所得税的一定比例,作为对下转移支付的资金来源。其次,为了提高资金使用效益,除少数确需下达指定地区或项目的专项资金外,其余绝大多数应该在使用范围原则上与上级财政所指示的方向一致的基础上,归集建立上级拨付转移支付基金,并与本级转移支付基金合并一起使用。

  2.缩减专项转移支付规模,增加一般转移支付

  与专项转移支付相比,一般转移支付没有给地方政府规定资金的具体使用方向,只是政府财力的补充,下级政府对之拥有较大的使用自主权,主要目的是用来平衡地方预算,满足地区基本开支的需要,因而更能体现公平原则,计算方法也更科学,可以降低人为因素的干扰,避免了专项转移支付的随意性。纵观世界发达分税制国家,一般都是一般转移支付为主,专项转移支付限定在具有明显外溢性、需要两级或多级政府共同分摊成本的某些基础项目和公益事业上。而我国目前专项转移支付范围过宽,许多专项资金的支配使用缺乏事权依据,费用分摊标准和专项资金在各地之间分配也缺乏严格的制度约束。因此,应该压缩专项转移支付规模,大幅度增加一般转移支付,建立以一般转移支付为重点、专项转移支付为补充的复合体系。一般性转移支付,一方面平衡财政收入,一方面均等各县乡的公共产品供给;至于专项转移支付,则作为中央和省调控县乡经济发展、解决特殊情况的工具。

  3.对一般转移支付,舍弃“基数法”,改用“因素法”

  基数法弱化了转移支付的均等化功能,导致“富者越富,穷者越穷”。因此,应当舍弃“基数法”,改用“因素法”,可以采用国际通行的测算核定公式:

  对地方的一般转移支付(1)=(该地方政府的标准支出(2)-该地方政府的标准收入(3)-该地方政府得到的其他转移支付(4))×调整系数(5)

  其中,(1)对地方的一般转移支付,计算结果为正数,就是该地区应该得到的一般转移支付数额;计算结果为负数,就是该地区财政实力较强,不需要转移支付拨款。(2)该地方政府的标准支出,是根据该地方政府的各类支出的标准单位成本和受益者数量以及调整系数加总得出。(3)该地方政府的标准收入,是根据该地区的GDP、居民总收入、商品零售额、地方税税基和平均税率等因素计算得出。(4)该地方政府得到的其他转移支付,是该地方政府得到的包括专项转移支付等在内的其他非一般转移支付之和。(5)调整系数,是根据该地区自然地理条件、人口密度、社会经济发展水平、城市化程度、人均GDP和人均可支配收入等等确定,该地区条件越差,系数相应越高,以达到均等化目标。

  (二)建立横向转移支付

  社会公平是公共财政的主要目的,也是转移支付的最终目标。社会公平,不仅是指个人收入分配方面的公平,而且包括在享受政府提供的义务教育、社会保障等公共产品方面的平等权利。而仅靠本地财力和纵向转移支付,不发达地区仍然很难达到公共产品提供均等化的目标,这就要以横向转移支付为补充。通过横向转移支付,可以实现地区间相互支持,协调发展,共同富裕,从而在全国范围内盘活均衡机制,使不同地区间公共产品提供大致均等,从而最终实现社会公平的战略目标。

  纵观世界各国,经济状况、国体形式、政权组织形式以及集权和分权的程度各有不同,各国的转移支付模式也随之有所不同,但大体都能够体现均等化的意图,实现社会公平的目标。根据我国国情,目前比较具有现实可操作性的是,在纵向转移支付间接实现横向财力转移的基础上,借鉴纵向转移支付的标准,在省、市级实现其管辖范围内的各地区间的横向转移支付,帮助不发达地区实现公共产品均等化的目标。

  (三)强化转移支付资金管理

  全国人大或国务院制定专门的《政府转移支付法(条例)》,对转移支付的目标、原则、形式、资金的用途等等以法律法规的形式予以规定;要使转移支付和各级政府的预算同步,从而把转移支付纳入各级预算,实行预算管理,其项目要详细列出,并对社会公开,接受社会监督;改变中央转移支付多头管理的情况,将分散在各部门的转移支付管理职能归并,交给一个专门的中央转移支付管理机构行使管理职能;各级财政对下级政府的转移支付引入惩罚激励机制和有偿使用机制,充分调动下级政府开源节流的积极性,消除下级政府对财政补贴的依赖性,增强其财政自求平衡的能力。

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