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日志

 
 

政府债务视角下的会计基础选择  

2016-05-31 21:51:02|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【摘 要】随着经济和社会的发展中国地方政府形成巨额债务风险,影响地方经济的持续发展。文章针对传统会计基础对政府债务的影响,提出通过政府会计基础合理改革以有效管理政府债务风险。 
  【关键词】政府债务 政府会计 收付实现制 权责发生制 
   
  随着我国社会主义市场经济体制逐步建立,地方政府在经济建设过程中形成巨额债务偿还风险。改革政府会计核算基础,加强地方政府债务风险的管理与控制对地方经济的发展与社会的稳定有着深远意义。 
   
  一、我国地方政府债务风险情况 
   
  地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定、向债权人承担的资金偿付义务。目前,我国地方政府债务主要包括省(以及省级政府)、地(或地级市)、县(或县级市)、乡(镇)四级政府负债。合理举借债务有利于地方政府把握发展机遇,充分利用经济资源促进地方经济又好又快发展,然而,较高的财政赤字也意味着较高的财政风险。据测算,目前全国近40%的县一般预算呈赤字状态;31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务,而且地方政府的层级越低负债规模越大,债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元,其中乡镇一级净负债超过2300亿元,村级负债则超过2500亿元。不仅如此,乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。地方债务风险不断膨胀已经成为威胁我国经济安全与社会稳定的重要因素,它给社会经济的发展带来了一系列严峻挑战。 
   
  二、收付实现制下的地方政府负债 
   
  长期以来,我国政府会计体系实行收付实现制,这种核算基础目标在于记录在批准的预算范围内的现金收入与支出,有利于客观反映和监督政府的预算收支情况。但是,随着市场经济发展与地方政府支出不断加大,收付实现制越来越难以对地方政府政府债务进行有效的反映与控制,存在着以下弊端: 
  (一)收付实现制无法正确反映地方政府的债务风险 
  收付实现制是以现金的实际支付作为确认当期收入与支出的依据,按照收付实现制的会计记账原则,只有当这一债务导致了资金实际流出的时候,它才能够被纳人到政府的收支预算当中,而大量已经发生但尚未用现金支付的政府债务无法反映,形成了所谓的“隐性债务”。从目前来看,这部分“隐性债务”主要包括政府发行的中长期国债中尚未偿还的部分,社会保障资金的缺口,拖欠企业工程款以及政府为企业贷款担保而形成的或有负债等等。收付实现制下,政府不能将“隐性负债”纳入收支报告中,因而这种财政收人支出管理不能全面、真实地反映政府债务的风险状况。 
  (二)收付实现制不利于地方政府债务的有效管理与控制 
  目前,我国地方政府债务存在着种类繁多,或有负债比重大,统计口径不一致等问题,债务情况异常复杂。政府要加强对国民经济的宏观调控与自身管理的优化,需要债务会计系统提供债务的期限、利息、规模、对象等等详细而准确的信息,此类信息对编制地方政府预算具有十分重要意义。而现行的收付实现制会计核算基础仅仅对资金的实际支付进行核算和处理,无法提供真实、详尽、全面的地方政府债务信息。如收付实现制下,政府担保和承诺等政府或有负债都没有在会计中记录和反映出来,对这些内容通常是采用补助账(备忘录、登记簿等)形式反映,只是在资产负债表附注上列示,无法完整、真实地反映政府在一个财政年度内发生的全部收支活动,特别是政府各种或有负债及承担的潜在风险。 
   
  三、权责发生制——政府债务管理的必然选择 
   
  在权责发生制条件下,政府债务会计是对政府债务主体的经济活动进行计量和核算,其基本特征在于政府债务会计主体经济活动的交易和事项发生时,对交易和事项进行确认。相对于我国现行的传统收付实现制会计模式,它能够更充分地反映政府的资产和负债信息,有着不可替代的优势。 
  (一)权责发生制加强了政府的资产负债管理 
  债务风险的本质在于资产和债务的不配比,而权责发生制能够加强对政府资产和债务的管理。权责发生制意味着在报告日确认存在的资产与负债,这是收付实现制无法替代的一个关键优势,即为政府提供详细信息改善资产与负债的管理。权责发生制基础系统下,主体从仅仅关注现金“支出”事项延伸到是否限制或更新存量资产,如新西兰政府将高速公路等基础设施确认为资产,并确认折旧费用,这就使得政府加强了对有关资产的管理和维护,也增强了政府对所拥有的资源(如资产净值、存货等)的规模与结构的了解,从而充分地提高资源的有效利用率。同时能够提供政府真实水平的负债信息,通过资产和负债规模与结构的真实合理反映,有助于政府客观评价现有债务水平,有效地进行管理决策。
(二)权责发生制强调了政府的受托责任观受托责任观 
  受托责任下,政府部门管理人员要对资产与负债的流入与流出负责,对日常债务活动进行确认、计量、记录和汇总,并定期向上级政府以及社会公众报告相关的债务信息。因此,受托责任能够促使政府对整个债务活动进行预测、决策和监控,积极地进行债务管理,防范债务风险。 
  (三)权责发生制在政府领域的应用趋势越加明显 
  在近几十年来,各国政府提倡以更少成本提供更多服务,而收付实现制已不能满足大量的信息提供需求,因而,政府追求管理的效率效益目标促使权责发生制在政府领域的运用成为必然趋势。据了解,世界各国目前已有新西兰、澳大利亚、英国、美国、加拿大、冰岛、荷兰、意大利等20多个经合组织国家,在预算和政府会计中全部或部分地引入了权责发生制,并且取得了一定的成果。 
   
  四、合理引入权责发生制 
   
  目前,虽然提倡将权责发生制引入政府会计,但这并不意味着收付实现制将完全退出政府会计的核算。收付实现制能够广泛地推广使用,说明它在一定时期内存在着不可替代的优势。国外改革的经验表明,没有一个引入权责发生制的国家完全抛弃了收付实现制,而是根据实际需要将二者结合起来。如新西兰推行权责发生制改革时,通过计算机系统,同时按照权责发生制和收付实现制进行记录,并通过余额调整反映政府所需要的信息。权责发生制能够全面反映政府的资产、负债和政府的受托责任,更好地帮助政府决策;而收付实现制则可合理反映现金的收支变化情况,便于帮助政府确定合理的财政收支政策和债务规模。因而,在我国政府会计改革中,只有根据我国现实需要,恰当地结合二者,才能全面完整地反映政府的财务状况和经营绩效。 
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