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日志

 
 

浅析改革中扩张的政府支出规模—假说检验与政策矫正  

2017-04-09 20:56:01|  分类: 金融帝国——马克 |  标签: |举报 |字号 订阅

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一、引言

  深化行政体制改革和完善政府职能是建立现代国家治理体系的重要内容。改革开放以来,我国开展了七轮旨在转变政府职能和控制政府规模的机构改革。然而,在改革推进过程中,政府支出规模存在不断扩张的偏向,其原因有三个方面:(1)财政分权制度和GDP考核机制引致地方政府间“标尺竞争”,导致地方财政支出规模不断膨胀(Besley&Case1995);同时,各级和各地政府官员出于保持或提高待遇的考量,往往夸大所在机构和所处职位的必要性和重要性,不断增加部门预算和吸收更多雇员,自我膨胀的倾向普遍存在(Niskanen1971)(2)我国政府管理模式正从管理型向服务型转变,治理模式正从发展型向包容型过渡,宏观调控职能的加强和政府治理模式的转变同样推动了我国各级政府支出规模的扩张(文雁兵,2014)(3)2008年次贷危机和2009年欧债危机的影响余波犹存,由于外需萎缩和内需不足,各级政府加大基础建设支出仍是短期内保持我国经济快速增长和满足公共需求的有效手段,形成了有偏的财政支出结构和预算外扩张力(傅勇、张晏,2007)

  基于我国各级政府支出规模不断扩张的现实和政府职能转变的需要,本文将利用中国的经验数据对政府支出规模的三类经典假说、影响机制进行研究,并提出纠偏的政策建议。本文的研究工作安排如下:第一,不同于既有国内外文献单独讨论政府规模的经济效率和规模本身的影响因素两个问题,本文全面考察了三类因素对政府支出规模的影响大小及其机制;第二,使用的样本数据跨度是19942012年,从1994年分税制改革以来长期和动态地考察了我国省级政府支出规模的变化;第三,综合使用了FEOLSSYS-GMMLSDVCIV2SLS估计方法,尽可能消除内生性问题,估计结果更加稳健有效。

  二、现实观察:改革中政府支出规模的扩张

  从纵向看,中国历代财政供养人数与总人口之比(即“财政供养率”和“官民比”)17945(西汉)17464(东汉)12927(唐朝)12613(元朝)12299(明朝)1911(清末)1600(建国初期)167(改革开放初期),而2004年达到126(任玉岭,2005)。中国财政和收费供养的公职人员人数增长和规模都非常惊人。

  三、既有研究:观点与假说

  关于政府支出规模的经济学研究主要有两类:(1)扩张后果。既有研究形成了截然不同的观点,第一种观点认为政府支出规模是“润滑剂”,具有“增长效应”和“溢出效应”(Ram1986;Kormendi&Meguire1986);第二种观点认为政府规模是“泥中沙”,具有“挤出效应”和“拥挤效应”(Folster&Henrekson2001;Ghosh2009)(2)影响因素。这些影响因素主要有收入水平、财政分权和转移支付,分别形成了“瓦格纳法则”(Wagner1882)、“利维坦假说”(Brennan&Buchanan1980)与“Wallis-Oates假说”(Chen2004)和“粘蝇纸效应”(Brennan&Pincus1996)三类理论假说。

  政府支出规模究竟是“润滑剂”还是“泥中沙”呢?既有研究发现,政府支出规模对经济效率的影响呈现出“倒U型”关系(李栓友,2000),即政府支出规模对经济增长的作用会由初始的正效应向最终的负效应转变(Chen&Lee2005;杨子晖,2011;文雁兵,2014)。政府支出规模的理论假说在中国是否存在?存在的条件是什么?国内外学者展开了大量研究:(1)关于“瓦格纳法则”,有学者发现在中国中部和西部成立,而在全国和东部不成立(Narayanetal.2007)。针对固定参数模型存在可能的估计偏误,王小利和张永正(2009)Gibbs抽样条件下利用变参数性质从平滑时变参数过程角度实证分析了我国19522006年政府公共支出的时变特征:20世纪60年代中期前表现出典型的瓦格纳特征,60年代至80年代表现出非瓦格纳特征,80年代后时变平滑系数在0值附近波动,结果表明“瓦格纳法则”在中国的有效性存在时变特征。(2)关于“利维坦假说”与“Wallis-Oates假说”,有学者利用省级面板数据实证发现“利维坦假说”不成立而“Wallis-Oates假说”成立(孙琳、潘春阳,2009;王文剑,2010);有学者采用省以下地方政府财政收支占全省财政规模比重来衡量分权水平,得出“利维坦假说”是存在的(Chen2004;庄玉乙、张光,2012)(3)关于“粘蝇纸效应”,有学者实证发现它显著存在(Shih&Zhang2007;范子英、张军,2010)。此外,学者们还发现,中央政府的转移支付会诱致地方政府的道德风险(沈坤荣、付文林,2005;方红生、张军,2013),进一步造成地方政府债务规模膨胀和宏观经济不稳定。

  上述三类理论假说并未得到结论一致性的经验实证,原因在于不同经济体和地区的经济发展过程中,发展环境和条件存在时变特征,主要体现在:

  第一,在“瓦格纳法则”中,人均收入水平和政府规模间的正向或负向关系与经济发展的阶段性和地区差异性有关,因为政府仅能有限替代市场,日益健全的市场体系促使部分政府职能被专业化的市场组织所取代,所以通常穷国或落后地区表现出典型的瓦格纳发展特征,而富国和较为发达的地区则表现出非瓦格纳发展特征,在经济扩张和部分消退时期表现为典型的瓦格纳发展特征,在市场经济程度完善阶段也表现出典型的瓦格纳发展特征。

  第二,在“利维坦假说”中,财政分权与政府规模之间的正向或负向关系与财政分权的程度和预算控制程度相关,因为预算控制会抑制或刺激地方政府“政治人”与“经济人”偏好,进而影响政府规模自我膨胀,在财政分权不充分和预算控制不严格的情况下,地方政府在财政竞争和官员晋升竞争压力下,积极地开展财政支出竞争和扩大政府规模,表现为“Wallis-Oates”假说。在财政分权程度很高和预算控制严格的情况下,财政压力迫使政府提高支出效率和控制公共支出规模,表现为典型的“利维坦假说”。

  第三,在“粘蝇纸效应”中,转移支付与政府规模之间除了可能存在正向的促进关系之外,还可能引发“替换效应”和道德风险问题,前者导致地方政府将更多的资金投向能够促进短期经济增长的基础建设,而非有利于长期发展和提高社会福利的科教文卫支出;后者则导致地方政府债务规模膨胀和政府过多侵占市场,以及宏观经济不稳定。

  四、经验研究:假说再检验

  1994年分税制改革以来,中国经济和社会发生了巨大转变,财政分权程度、人均收入水平和转移支付力度等经济发展环境和条件在不同地区都发生了显著改变,这种改变会对政府职能提出不同的要求,政府规模扩张的后果和影响因素也会发生变化。因此,三类理论假说有待于再检验和澄清,其作用机制有待于梳理和总结。

  ()指标选取与变量定义

  1.被解释变量

  本文中的被解释变量是政府支出规模(govsit),借鉴范子英和张军(2010)、庄玉乙和张光(2012)的方法从支出角度用各省(市、区)预算内支出总额占地区GDP比重度量政府支出规模,以真实反映政府在预算范围内行使政府职能对于全社会的客观影响。

  2.解释变量

  本文的核心解释变量有:(1)财政分权。解释变量fdit是财政分权程度,计算方法是各地人均财政支出/(各地人均财政支出+全国人均财政支出)。已有的研究大多用地方__政府的财政收支比例来衡量财政分权(Oates1985;Zhang&Zou1998),并进一步分为地方收支占全国收支比重和各地方人均收支占全国人均收支的比重两种指标。国内最近的文献对财政分权度量进行了多维度的拓展(张光,2011;徐永胜、乔宝云,2012),强调使用上述方法测量我国财政分权可能存在偏误,建议使用各地财政对转移支付的依赖度和地区内各级政府财政收支份额来度量财政分权。本文认为,一方面,转移支付依赖度衡量的财政分权可能存在高估或者低估的可能;另一方面,本文检验“粘蝇纸效应”还需要转移支付这个关键指标。结合现有文献和国际通用做法,本文使用各地人均财政支出占各地人均财政支出和全国人均财政支出之和的比重来度量财政分权。(2)转移支付。目前我国的中央转移支付主要分为税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三个部分,由于既有文献批评粘蝇纸效应仅考虑收入效应,但在度量转移支付时又包含了专项转移支付,与范子英和张军(2010)的做法一致,本文从转移支付总量中扣除专项转移支付,用一次性的无条件转移支付代理转移支付(tranit)指标。(3)经济增长。为真实反映各地区经济发展水平,本文在扣除价格变动后,用各省市实际GDP除以年末总人口的人均GDP(pgdpit)来表示各地的经济增长。

  3.控制变量

  改革开放以来,中国的城镇化和对外贸易不断加速,必然对政府职能及其规模产生影响,因此,我们将城市化水平、利用外资水平和外贸水平作为控制变量。具体而言:(1)对于城市化水平,本文用“城镇就业人口/总人口”来计算城市化率(cityit)(2)对于利用外资水平fdiit,本文用“各省FDI/GDP”来度量各省外资发展水平。(3)对于外贸依存度tradeit,由于进出口贸易中存在大量寻租和腐败行为(高凌云、毛日昇,2011),本文用“进出口总额与GDP占比”度量的外贸进出口依存度表示进出口效应。

  ()数据说明与描述统计

  鉴于数据可得性,本文用30个省份(不包括中国香港、中国澳门、中国台湾及西藏自治区)19942012年的省级面板数据对三类假说进行检验。相关数据来自于历年《中国统计年鉴》、历年《中国财政统计年鉴》、历年《中国贸易外经统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》和作者整理.

  五、结论与政策建议

  政府支出规模是近年来的研究热点。国内外学者从经济增长、财政分权、转移支付等视角提出了“瓦格纳法则”、“利维坦假说”、“粘蝇纸效应”等假说,并进行了大量实证研究。然而,无论是基于跨国样本还是中国样本的研究,目前仍存在两个不足:一是理论假说本身的理论分歧和实证检验结果的莫衷一是,上述经典假说的存在性和有效性有待于进一步检验;二是对经济增长、财政分权、转移支付与政府支出规模之间,以及政府支出规模与经济绩效之间存在的非线性关系缺乏细致研究。

  本文的主要贡献是在经验研究中充分考虑了中国经济发展阶段、财政分权程度、人均收入水平和转移支付力度等不断变化的经济环境,发现财政分权、转移支付和经济增长与政府支出规模之间存在非线性和时变性。为此,需要进一步防止政府支出规模对经济增长的作用由初始的正效应转向最终的负效应。对于政府支出规模优化来说,需要从如下方面进行政策矫正:

  第一,调整机构改革政策。继续深化行政体制改革和完善政府职能,提高行政效率和降低行政成本。各级政府应通过加强反腐、打破垄断、放松管制,不断降低制度性交易成本,保护市场这只“看不见的手”,进一步降低中国企业在原材料、税费、财务、人力等领域的显性成本和由制度成本带来的隐性成本,进一步推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的包容型政府。

  第二,调整转移支付政策。由于“粘蝇纸效应”的存在,我国转移支付制度的效率偏低,由此带来的公平问题值得政府关注,因为它不仅是转移支付本身的无效率和不公平,而且还带来了宏观经济不稳定的隐患。

  第三,调整财政分权政策。“瓦格纳法则”和“利维坦假说”的部分存在说明,即使具有相同的制度条件(如财政分权、转移支付)和经济环境,发展也会产生差异化结果。因而,中央和地方政府应当充分考虑我国经济发展的阶段性和地区间差异性,在财政分权和税收分成基础上,因时因地推动财税税种和税率改革调整。

  第四,调整政府支出政策。在经济增长的基础上还需要分享发展成果和增加社会包容性,不仅需要适度的经济增长,还需要适度的政府规模,这更有利于保护私人产权和协调个人利益与社会利益的冲突。通过优化政府内部支出结构,减少投资性支出和行政管理支出,增加以教育、医疗、卫生、公共安全和社会保障为主体的公共服务性支出,以促进我国社会福利水平的提高。

  第五,调整区域发展政策。政府支出规模扩大会增加地区腐败案件发生率,核心政府部门规模的影响更为明显,党政部门规模上升1%至少会带动腐败犯罪案件提高0.68%1%(周黎安、陶婧,2009)。财政分权、转移支付和经济增长与政府支出规模的非线性、时变性关系应当引起各级政府的重视,在制定和执行区域政策和发展战略时,一方面,需考虑各地发展的实际情况以矫正政府支出规模过度向上偏离适度水平;另一方面,应充分考虑政策实施的综合效果而非单一目标。只有这样,才能更好地实现经济增长和包容性发展,在充分发挥服务型政府作用的同时逐渐过渡到包容型政府。

 

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